оспаривание тарифов в энергоснабжении

В случаях, предусмотренных законом, применяются цены (тарифы, расценки, ставки и т.п.), устанавливаемые или регулируемые уполномоченными на то государственными органами (п.1 ст.424 ГК РФ). Соответственно условия договора, нарушающие регулируемые государством цены, недействительны, как не соответствующие обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (ст. 422 ГК). Оплата принятых покупателем товаров, например, электрической или тепловой мощности, либо услуг по передаче энергии в подобных случаях будет осуществляться по регулируемым государственными органами ценам.

В целях обеспечения единства практики рассмотрения судами споров об оплате поставляемой по присоединенной сети электрической и тепловой энергии, а также воды и газа, что принято именовать ресурсом, Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 27.12.2016 N 63, определена следующая система случаев государственного регулирования цен (тарифов):

статьи 23 - 23.3 ФЗ N35-ФЗ "Об электроэнергетике", статьи 2, 7 - 12 ФЗ N190-ФЗ "О теплоснабжении", статья 21 ФЗ N69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации", статьи 31 - 36 ФЗ N416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении".

Данное структурирование случаев госрегулирования цен (тарифов) кажется ошибочным - ценовое регулирование предписывается и ФЗ "О естественных монополиях" и ФЗ "О защите конкуренции", но они исключены из системы случаев. К примеру, ст. 6 ФЗ "О естественных монополиях" предусмотрено ценовое регулирование, например, услуг по передаче электро- и теплоэнергии, осуществляемое посредством установления тарифов или их предельного уровня на услугу. Подпунктом 10 пункта 1 статьи 10 ФЗ "О защите конкуренции" запрещены действия (бездействие) хозяйствующего субъекта, занимающего доминирующее положение, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц, вследствие нарушения установленного нормативными правовыми актами порядка ценообразования. Мы покажем, что никакого противоречия при подобном структурировании нет.

Постановление Пленума ВС РФ №63 от 2016 года исключительно полезно - отсутствие ясного представления о системе госрегулирования тарифов в ресурсоснабжении влечет непроизводительные затраты времени на попытки разобраться и к ошибкам. Поправить Постановление можно только в одном: учитывая, что с 1 января 2018 года утратил силу ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса", которым в том числе, регулировались тарифы организаций коммунального комплекса на подключение к сетям, - из органов, регулирующих тарифы, исключаются органы местного самоуправления. С учетом Указа Президента РФ от 21.07.2015 N373 о ликвидации ФСТ России и передаче ее полномочий ФАС России, систему органов регулирования тарифов составляют: ФАС России и органы регулирования тарифов субъектов РФ с разделением полномочий. Система случаев государственного регулирования тарифов в ресурсоснабжении приобретает вполне понятную структуру, в которой каждый из четырех ФЗ имеет исчерпывающий перечень своих тарифов, которые подлежат госрегулированию. Лишь ФЗ "О газоснабжении… " имеет отсылку к естественным монополиям, как услуге по транспортировке газа (подлежит регулированию). В сильно упрощенном виде все отпускные тарифы для потребителей и услуги по передаче энергии по сетям подлежат госурегулированию, за исключением в основном свободных цен на оптовом рынке электроэнергии и прямых указаний на свободные цены в ФЗ «О теплоснабжении» (поэтапное дерегулирование цен). Детально система тарифов и методы их расчета раскрываются в Основах ценообразования, утвержденных Постановлениями Правительства РФ: от 29.12.2011 N1178 во исполнение ФЗ «Об электроэнергетике», от 22.10.2012 N1075 во исполнение ФЗ "О теплоснабжении", от 13.05.2013 N 406 во исполнение ФЗ "О водоснабжении и водоотведении". Таким образом, исходя из исчерпывающего перечня тарифов, приведенных в соответствующих Основах ценообразования, кажется несложным определить, какие тарифы подлежат госрегулированию, при отсутствии в перечне – не подлежат - по соглашению сторон. Однако понимание того, что скрывается за тем или иным тарифом, указанным в перечне, составляет одну из основных сложностей в ресурсоснабжении. Наиболее сложным является госрегулирование в электроэнергетике в силу ограничений (известных мировой практике) при построении конкурентных моделей энергорынков, разделения энергорынков на оптовый и розничные (также мировая практика), и кроме того, технологических особенностей производства, передачи и потребления электроэнергии.

Небольшая часть системы госрегулирования тарифов в электроэнергетике выглядит следующим образом.

Госрегулированию на оптовом рынке подлежат цены (тарифы) на электрическую энергию (мощность), поставляемую в ценовых зонах оптового рынка субъектами оптового рынка - производителями электрической энергии (мощности) по договорам, заключенным в соответствии с законодательством Российской Федерации с гарантирующими поставщиками (энергоснабжающими организациями, энергосбытовыми организациями, к числу покупателей электрической энергии (мощности) которых относятся население и (или) приравненные к нему категории потребителей).

На розничных рынках госрегулированию подлежат: цены (тарифы) и предельные (минимальный и (или) максимальный) уровни цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность), поставляемую покупателям на розничных рынках на территориях, не объединенных в ценовые зоны оптового рынка, за исключением электрической энергии (мощности), поставляемой населению и приравненным к нему категориям потребителей;
сбытовые надбавки гарантирующих поставщиков.

Органы исполнительной власти субъектов РФ устанавливают цены (тарифы) на электрическую энергию (мощность), поставляемую покупателям в пределах предельных уровней цен (тарифов), установленных федеральным органом исполнительной власти.

На оптовом и на розничных рынках госрегулированию подлежат:
цена (тариф) на услуги по передаче электрической энергии в целях расчетов с потребителями услуг (кроме сетевых организаций), расположенными на территории соответствующего субъекта Российской Федерации и принадлежащими к одной группе (категории) из числа тех, по которым законодательством Российской Федерации предусмотрена дифференциация тарифов на электрическую энергию (мощность) - единый (котловой) тариф;
индивидуальная цена (тариф) на услуги по передаче электрической энергии для взаиморасчетов между 2 сетевыми организациями за оказываемые друг другу услуги по передаче; плата за технологическое присоединение к единой национальной (общероссийской) электрической сети, к электрическим сетям территориальных сетевых организаций и (или) стандартизированные тарифные ставки, определяющие ее величину.

Поясним характерные особенности дел по оспариванию тарифов в настоящее время, источники некоторых ошибок и изложим наши рекомендации.

1. Первой особенностью отметим возвращение законодательства к легальному «перекрестному субсидированию».

Результатом легализации является обесценивание значительной части прежней практики по оспариванию применяемых тарифов. Существовавший в течение более 15 лет (с 1995 года) прямой запрет на «перекрестное субсидирование» - переложения части затрат на производство и передачу энергии для групп потребителей с высокой себестоимостью (население) на иные группы (крупная промышленность), для которых себестоимость ниже, – с 2013 года отменен. Дело в том, что к числу базовых принципов законодательства о госрегулировании тарифов в энергоснабжении (электро-, тепло-, водо- и газа), как утратившего силу, так и действующего, относятся: определение экономической обоснованности планируемых (расчетных) себестоимости и прибыли при расчете и утверждении цен (тарифов) и обеспечение экономической обоснованности затрат коммерческих организаций на производство, передачу и сбыт электрической энергии. Таким образом, прежние наработки для оспаривания тарифов путем выявления скрытого перекрестного субсидирования, как противоречащего закону, по большей части не работают. Однако в некоторых случаях при оспаривании тарифных решений - так часто именуются нормативные акты по установлению тарифов, которые принимают регулирующие органы, – например, по установлению сбытовых надбавок для гарантирующих поставщиков, несоответствие расчета тарифа в виде сбытовой надбавки принципу экономически обоснованных и подтвержденных документально расходов, сложившаяся практика по-прежнему успешно применяется.

2. Вторая группа особенностей оспаривания тарифов весьма разнообразна

Неправильный выбор группы потребителей из тарифного меню для применения тарифа в договоре вследствие сложности понятий в системе тарифообразования; неоднозначность применения различных методик расчета, утверждаемых приказами ФСТ России, например, в ситуациях перехода от одних методов регулирования к другим; сложность в определении того или иного закона, подлежащего применению. Последнее, видимо, уходит в прошлое: с утратой силы ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса", исчезает и проблема. Что касается ФЗ "О естественных монополиях", то хотя им и предусмотрено ценовое регулирование, но лишь как один из методов госрегулирования, - наряду с методом определения потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию субъектом естественной монополии. Несоблюдение установленного тарифа для субъекта естественной монополии, оказывающего услугу по договору, влечет административную ответственность по ст. 14.6 КоАП РФ (Нарушения порядка ценообразования). С использованием ФЗ "О защите конкуренции" и передачей полномочий по контролю за субъектами естественных монополий ФАС России, ситуация для взыскания неосновательного обогащения или убытков вследствие применения в договоре «неправильного» тарифа гораздо перспективнее: мы можем использовать богатую практику контроля за ценообразованием ФАС России без разделения субъектов по монопольной и естественно-монопольной деятельности. Так, в Разъяснениях Президиума ФАС России от 11.10.2017 N11 "По определению размера убытков, причиненных в результате нарушения антимонопольного законодательства" (утв. протоколом Президиума ФАС России от 11.10.2017 N20) резюмировано: «Решения по делам о нарушении антимонопольного законодательства, а также иные документы, содержащие письменные позиции антимонопольных органов, принимаются судами в качестве важного доказательства по делам о взыскании убытков. Анализ правоприменительной практики показывает, что практически во всех случаях иски о взыскании убытков (а также о взыскании неосновательного обогащения) инициируются после вынесения антимонопольным органом решения о нарушении антимонопольного законодательства.»

3. Сложность определения подведомственности при оспаривании тарифных решений.

В заблуждение вводят наименование тарифного решения, например, «Об установлении индивидуальных тарифов на услуги по передаче электроэнергии для взаиморасчетов между сетевыми организациями» и содержание решения, в котором приводится конкретный перечень субъектов, в отношении которых установлен даже не тариф, а ряд «непонятных» параметров регулирования, в частности необходимой валовой выручки (НВВ) регулируемой организации. Результатом знакомства с таким актом является вывод о том, что акт является ненормативным и подведомственности арбитражному суду. Но вывод преждевременный - для определения подведомственности необходимо установить местонахождение тарифа в системе тарифов, в результате чего акт может оказаться как нормативным, так и ненормативным. В целях соблюдения базовых принципов госрегулирования, в основе установления тарифа всегда лежат экономические расчеты, а для долгосрочного регулирования (3-5 лет) утверждаются расчетные параметры регулирования, в частности НВВ. В результате оспариваемый акт об утверждении долгосрочных параметров регулирования оказывается неразрывно связанным с другим актом, использующим те же параметры регулирования, которым утверждается единый (котловой) тариф для расчетов с потребителями на территории субъекта РФ – возникает признак неопределенного круга лиц. Установив такой признак, арбитражный суд, руководствуясь п.1.2. Постановления Пленума ВАС РФ от 30.07.13 №58, признает акт нормативным и не подлежащим рассмотрению арбитражным судом. Судебная практика последних лет такова - тарифные решения для сетевых организаций являются нормативными актами, распространяющими свое действие на неопределенный круг лиц, рассчитанными на неоднократное применение (в течение периода регулирования), в силу чего подведомственны суду общей юрисдикции, в настоящее время в соответствии с гл. 21 "Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации". Следовательно, в соответствии с установленной на сегодняшний день подведомственностью таких дел, требования о признании нормативного акта недействующим и о взыскании убытков не могут быть соединены в одном заявлении. Безусловно, для регулируемой организации подобный путь решения задачи является длительным и сложным. Поиск оптимальных решений не исключает и иных возможностей, например, в порядке особого производства.

4. Ситуация с оспариваем тарифных решений, срок действия которых истек, однако взыскание задолженности по которым будет продолжаться и после окончания срока их действия, в настоящее время следующая.

Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 12.05.05 N 244-О разъяснил, что положения п. 1 ч. 1 ст.ст. 134, 220, 247 во взаимосвязи со ст. 253 ГПК РФ по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего гражданского процессуального регулирования предполагают, что суд не может прекратить производство по делу об оспаривании нормативного акта, признанного по решению органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявшего данный нормативный акт, утратившим силу, если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым нормативным актом прав и свобод заявителя. Однако Верховный Суд РФ не внес изменений в абз.6 п. 11 Постановления Пленума от 29.11.2007 N48, согласно которому судья отказывает в принятии заявления если в нем оспаривается недействующий нормативный правовой акт или его часть (в том числе акт, не вступивший в силу, отмененный органом или должностным лицом, его издавшими, утративший силу в связи с ограничением его действия временными рамками). Вступление в силу КАС РФ ясности не вносит: согласно п.1. ст. 210 судья отказывает в принятии административного искового заявления о признании нормативного правового акта недействующим в случае, если на момент подачи административного искового заявления о признании нормативного правового акта недействующим, оспариваемый нормативный правовой акт или его оспариваемые положения прекратили свое действие. Однако согласно п.2 ст. 194, п.2 ст. 214 КАС суд вправе прекратить производство по административному делу в случае, если оспариваемые нормативный правовой акт, решение отменены или пересмотрены и перестали затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца. Единственный вывод, который следует сделать, это тот, что заявления по оспариванию тарифов необходимо по-прежнему подавать как можно быстрее, не дожидаясь окончания срока их действия либо, что часто встречается, фактически не действующего в силу издания более позднего акта, хотя прежний формально отменен не был.

Даже из столь краткого обзора и далеко не полного перечня вопросов, возникающих при незаконном применении тарифов в энергоснабжении через присоединенную сеть, достаточно ясно, что для их разрешения следует привлекать узкоспециализированных юристов либо нарабатывать длительную практику в энергоснабжении. Наша компания обладает необходимым кадровым потенциалом для разрешения любых споров в энергетике, в частности, в вопросах оспаривания тарифов. Мы будем рады плодотворному и долгосрочному сотрудничеству с вами!

12.04.2018